《政府工作报告》系列解读：给地方政府的六项建议丨政邦茶座
3月5日上午，国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第五次会议上作政府工作报告。
本期“政邦茶座”邀请政邦智库研究员，围绕《政府工作报告》进行深度解读，给地方政府和商业企业提供合理化建议。
解读内容分为“地方政府篇”和“商业企业篇”进行编发。此为“地方政府篇”。
本期政邦茶座嘉宾：
陈 升：政邦智库研究员、重庆大学教授、政能亮特约评论员
匡贤明：中国（海南）改革发展研究院经济研究中心研究员
刘 英：政邦智库研究员、中国人民大学重阳金融研究院院务委员兼合作研究部主任、研究员、政能亮特约评论员
马 亮：政邦智库研究员、中国人民大学教授、政能亮特约评论员
缪因知：政邦智库研究员、中央财经大学教授、政能亮特约评论员
张德勇：政邦智库研究员、中国社会科学院财经战略研究院研究员
本期政邦茶座主持人：
本期政邦茶座召协调人：
张德勇：经济是今年《政府工作报告》的重要议题之一。今年中国经济增长目标为5.5%左右，反映了在需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力下，稳增长将摆在更加突出的位置。为此，《政府工作报告》释放出多项政策大礼包，财政、货币、就业、收入、区域等宏观政策协调联动，旨在着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，推动经济持续稳定恢复。
改革开放以来中国经济快速发展的实践表明，地方政府是发展经济的重要践行者，企业是市场经济中最具活力的主体。《政府工作报告》提出的诸多稳增长举措，为地方政府真抓实干对冲新的经济下行压力提供了动力，为各类企业走出当前经营困难注入了活力。一方面有好的政策，增强了各方稳增长的预期和信心，另一方面，也是重要的，需要把这些好政策吃透吃准、落细落实。这样，才能上下合力，以稳增长为先导，推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长。
目前31个省区市2022年经济增长目标均已公布，基本上普遍在5.5%以上，平均在6%左右的水平。略高于5.5%的全国经济增长目标，体现了地方会力争更好结果的努力。当然，在当前国内外复杂严峻形势下，经济增长不可能一蹴而就达到较高目标，地方政府还必须坚持稳字当头，坚持稳中求进工作总基调，尤其防止简单化、乱作为，拒绝不担当、不作为，从推动高质量发展的大局出发，布局当地经济发展，既把稳增长摆在更加突出的位置，也为以后经济持续稳定发展预留空间，把短期目标与中长期目标有机结合。
今年赤字率拟按2.8%左右安排，中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，并拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。这意味着，在当前地方财力吃紧的情形下，中央给地方以更大的财力支持。中央对地方增加转移支付，除了让地方政府有必要资金保基本民生、保工资、保运转，其意义在于让地方政府腾出有效资金加强稳增长的政策力度。投资是稳增长的重要途径，中央安排规模较大的地方政府专项债券，为各地积极落实“十四五”规划确定的重大投资项目提供了必要资金支持。既要保持投资合理增长，也要优化投资结构，提高投资效率，讲求精准，是地方政府拓展投资空间时必须要注意的。
更需提及的是，地方政府出手稳增长，不是下场当主角，而是做好配角，让市场这个主角在稳增长中发挥主力作用。也就是，地方政府更需要在构建良好营商环境上继续下工夫，进一步优化各类市场主体发展的法治环境、政策环境和市场环境，保障各种企业依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争，从而不断激发各类市场主体活力，使有效市场和有为政府更好结合之中实现稳增长。
建议二丨地方财政资金的使用：把“好钢”公正透明地用在“刀刃”上
缪因知：报告对“地方政府”直接提及了5次，除了严格落实行业主管部门、相关部门监管责任和地方政府属地监管责任，防止监管缺位的长期制度外，与地方政府有关的政策主要涉及地方财政资金的使用。
一是地方合理安排自身的融资资金。今年国家拟安排地方政府专项债券3.65万亿元。但在地方政府存在债务风险需要防范化解的背景下，债券的发行使用需要得到优化。
借债本身不是目标，甚至这笔债能如期归还也还不算圆满。这里要紧的是带头效应。即通过用好政府投资资金，带动扩大有效投资。地方政府专项债券发行需要强化绩效导向，坚持“资金跟着项目走”。比如对重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目，政府可以发挥重大项目牵引和政府投资的撬动作用，但不应该“独扛”，而是应当完善相关支持政策，充分调动民间投资积极性，让民间投资在投资中占大头，才算资金的合理使用。
二是地方健全中央税费支持政策资金的使用。今年，中央财政将继续加大对地方财力支持，补助资金直达市县。这么一大笔资金的目的是为了确保退税减税的关键性举措落实到位，为企业雪中送炭，助企业焕发生机，所以地方政府及有关部门要建立健全工作机制，加强资金调度。
小结之：地方政府手里会有可观的资金，但这笔钱必须正心诚意地好好调配，根据制度，把“钢材”公正、透明地用在“刀刃”上。政府是为群众和企业服务的。算经济账的时候，政府资金应当起到对企业资金的推动作用。
建议三丨把勤俭办公和节用裕民内化为规定动作和“条件反射”
马亮：政府工作报告中提出，今年要坚持政府过紧日子，更好节用裕民。财政部部长刘昆在新闻发布会上称，政府过紧日子不是一个短期的应对措施，而是必须长期坚持的方针政策。这意味着地方各级政府要提高对财政过紧日子的政治站位，从政治高度上认识这个问题。财政纪律上要厉行节约，守住底线，充分认识到过紧日子不是一时之举，也不完全是出于财政压力，而是要长期坚持下去的一项制度，并把勤俭办公和节用裕民内化为一种政治自觉和政治担当，使之成为各级党政领导干部的规定动作和“条件反射”。
过紧日子不是“一刀切”地把各个财政支出项目都砍一刀，而是要有增有减，增减结合。过紧日子的同时还要对财政支出调结构，压减非刚性非重点支出，保障刚性急需支出。好钢用在刀刃上，把该花的钱花到点子上。在保障党政机关运行的同时，一方面要压减不必要或非紧急的支出，比如楼堂馆所和三公经费。另一方面，要加大各类民生保障支出，特别是在公共服务提供方面不仅不减反而要增加。要强调持续提升财政支出绩效，把钱花得有绩效，在财政支出上提质增效，避免跑冒滴漏。比如，通过政府集中统一采购降低各方面的运行成本，推动财政支出项目的共享共用，避免重复建设。与此同时，不仅中央机关要过紧日子，而且各级地方政府和基层组织也要拉紧钱袋子。近些年来，中央转移支付力度加大，但是财政支出是否用到了该用的地方，是否发挥了预期效果，都要加大财政审计和督导力度，真正使国家财政取之于民，用之于民。
建议四丨深化改革的系列举措，需要地方政府主动参与和推动
匡贤明：2022年的发展，任务重，挑战多。地方政府在这其中要发挥重要作用。总的看，有两个方面的建议：一是在稳增长中发挥地方作用。政府工作报告提出了2022年经济增长5.5%目标，这是高基数上的中高速增长。政府工作报告明确要求各地区各部门要切实担负起稳定经济的责任，积极推出有利于经济稳定的政策。对经济大省，要求充分发挥优势，增强对全国发展的带动作用；对经济困难地区，要求用好国家支持政策，挖掘自身潜力，努力促进经济恢复发展。因此，地方政府要把“稳增长”作为重点，充分用好相关的宏观政策，因地制宜挖掘自身潜力，形成稳增长的重要地方动力。有研究统计分析了各省政府工作报告，2022 年各省GDP增长目标在5%至9%之间，以2021年各省GDP比重加权平均，地方政府的增速目标接近6%。这表明，如果各省目标都能如期实现，将为全国实现5.5%的增长奠定坚实基础。
二是在促发展中发挥地方作用。2021年底的中央经济工作会议明确提出，调动地方改革积极性，鼓励各地因地制宜、主动改革。政府工作报告中提出了深化改革的一系列举措，其中不少需要地方政府的参与和推动。比如，推动政务数据共享，扩大“跨省通办”范围，基本实现电子证照互通互认，就需要各地方政府积极参与，主动推动。比如，在监管创新上，地方监管体系建设需要加快，既要防止“一刀切”，也要防止监管缺位。在这方面，还有很大的空间。
建议五丨防风险、调结构、促改革，要立足于创新与服务
刘英：虎年两会全球瞩目， 对于在三重压力下中国经济如何增长问题，政府工作报告提出要多措并举，促进经济高质量稳健增长。于地方政府而言，我们需要防风险、调结构、促改革，要立足于创新与服务。
一是防风险。政府工作报告出现了76次稳字，提出需要爬坡过坎。地方政府务必明了稳字当头和稳中求进的工作总基调，而这也是中央经济工作会议所强调的。地方政府在盯住完成5.5%左右的GDP目标的同时，必须要注意防控好风险。首先，要常态化防控新冠疫情。只有各部门、每个人心中绷着防控疫情这根弦，常态化防控疫情，才能实现动态清零，防止因出现疫情冒火而封城封关，抑制消费，抑制经济增长的情况。俗话说得好，“不怕慢，就怕站”，要稳步推进经济，而防止因疫情带来的经济停滞。其次，关注国际局势走向。适度提前储备好所需的原材料、粮食等物品，防止因局势紧张带来的供应链冲击、停产等风险，影响经济发展。最后，做好“六保”、“六稳”。在推进经济发展的同时，需要密切稳定保供工作。只有在此基础上才能实现经济稳健增长。需要密切关注各种风险及次生灾害的发生。要防止地方的债务风险和金融风险，严守不发生系统性风险和区域性风险的底线。
二是稳增长。今年大学毕业生就超过1000万，优先解决就业问题需要一定的经济增长速度，其他工资福利各种问题也都要依靠一定的经济增速方能解决。政府工作报告提出今年GDP增长5.5%左右的目标，各地方提出的目标基本都在5.5%以上，这样才能更好地解决就业问题，当然在保证经济增长速度的同时还需要保持经济增长的质量。稳增长要抓住需求侧三驾马车对经济的拉动作用。
首先，要加大有效投资力度。投资要目标精准，紧紧围绕“十四五”规划通过的102项重大项目，其中内涵2600多个重大项目，加大有效投资力度，抓住绿色发展机遇，抓好新老基建投资机遇。
其次，要消费升级扩大消费。要适应后疫情时代的无接触性消费和消费升级，加快经济结构调整和升级力度，实现企业和地方的数字化转型，满足个性化、优质化的消费需求。
最后，抓外贸外资扩大市场。充分利用RCEP落地生效的有利时机，营造好营商环境，更多吸引来自东盟日韩澳新等地的投资，加强贸易合作，利用好国内外两个市场两种资源。
三是调结构。在稳增长的同时也需要调结构。无论是扩大有效投资、促进消费还是外资外贸，都需要明确我们现在正处于经济高质量发展的新发展阶段，要牢记贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
这就务必要转变粗放式经济发展方式，百年未有之大变局加速演变，新工业革命的机遇稍纵即逝，千万不能掉入传统思维的沉疴，通过创新思维，加快产业数字化转型和数字产业化发展，加速发展数字经济，提高经济的数字化、智能化水平。要发展战略性新兴产业，发展创新经济，实现产业结构调整和优化升级，提升本地区在全球产业链、供应链中的地位，而只有这样，才能抓住新工业革命、数字经济的有利机遇，实现经济稳健可持续增长。
四是落政策。一方面，掌握好政策精神。政府工作报告贯彻了中央经济工作会议精神，需要深刻领会和把握中央经济工作会议精神，明确理念，精准全面把握政府工作报告内容和政府工作报告所提的重点工作并抓好落实好。
另一方面，明确政策内容。落实好积极财政政策对经济的和地方发展的各项支持政策。尽管今年赤字率回落到2.8%，但是通过中央本级财政调动一般预算达1.27万亿元，相当于提高赤字率1个百分点。因此今年积极的财政政策对经济的支持力度比往年更大而不是更小。高强度的财政支持力度还体现在今年全国一般公共预算财政支出26.7万亿元，比去年增加2万亿，增长8.4%，比上年提高8.1个百分点。中央对地方转移支付增加1.5万亿，规模达9.8万亿，增长18%，力度空前。地方政府债券3.65万亿元。要将这些政策落到位。
最后，要防止“一刀切”，上下一般粗。必须结合地方的实际情况落细落实，上面千条线，下面一根针，要针对地方情况精准落实落地。比如房地产政策实际上是边际放松的，依然要坚持房住不炒的理念，但是在一些新市民多的城市，为解决新市民住房和就业问题，则要加大金融支持政策力度。
五是促改革。以四大创新，提高经济增长的质与量。
首先，创新经济调控方式。实施科学精准有效调控，增加跨周期调节和逆周期调节力度。掌握好稳健货币政策，用好财政减税降费政策，通过有效市场与有为政府紧密结合拉动经济增长。
其次，创新经济增长方式。适应和发展疫情后新兴产业，抓住数字经济发展机遇，加大数字化力度，把握现在赢得未来。
再者，创新经济增长动力。实现经济高质量发展。科技是第一生产力，要加大技术创新力度，提高技术创新对经济增长的贡献率，夯实增长根基，决胜未来。
最后，创新经济增长空间。抓住区域全面经济伙伴关系（RCEP）落地生效的有利时机，在全球最大自贸区加大贸易与投资，加强国内的互联互通水平，参与高质量共建“一带一路”，包括建设“国际陆海贸易新通道”（New International Land-Sea Trade Corridor），抓住中老铁路建成之机，拓展经济增长新空间。
六是优环境。
首先，地方政府有必要提供良好环境，支持头部企业强链、补链，提升其核心地位，强化在全球产业链供应链地位。地方适度贯通建好基建、建房地产、促进消费的良性循环。
其次，地方政府不仅要建好新老基建，更要完善软环境，提升为企业服务的营商环境，严格地方市场监管，严惩破坏市场秩序者，培育良好的营商环境，吸引大量企业和投资入住，防止劣币驱逐良币。
最后，各地需要落实好自贸区、开发区、综合保税区、跨境电商试验区、海南自贸港、青岛上合地方经贸合作示范区、金砖国家新工业革命伙伴关系创新基地等的建设，特别是抓住全球最大自贸区RCEP落地生效的历史性机遇，加强营商环境的塑造和提升，吸引来自日韩、澳新、东盟等RCEP国家的贸易和投资，拓展国际贸易和投资及市场新空间，提升经济发展水平。
七是保民生。我们经济发展的根本目标是为了改善民生，提高民生福祉，在实现经济高质量发展的同时，让民众过上高品质生活，地方政府要时刻心系民众，解决民众急难愁盼问题，牢牢盯住共同富裕的目标，提高人民的福祉。
建议六丨九项任务“九九归一”：走向善治
陈升：2022年的政府工作报告，对2021年的工作进行回顾，提出2022年经济社会发展目标、总体要求和政策取向，提出2022年政府九大工作任务。
2022年国际形势更加严峻复杂，突出表现为全球疫情仍在持续，世界经济复苏动力不足，大宗商品价格高位波动。国内新的经济下行压力更加巨大，面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。局部疫情时有发生，消费和投资恢复迟缓，稳出口难度增大；能源原材料供应仍然偏紧，中小微企业、个体工商户生产经营困难，稳就业任务更加艰巨。一些地方财政收支矛盾加大，经济金融领域风险隐患较多。关键领域创新能力不强等长期性问题仍然存在。政府治理能力也有待进一步提高。
基于以上判断，政府工作报告提出：要紧扣“稳就业保民生防风险”，宏观政策要稳健有效，微观政策要持续激发市场主体活力，结构政策要着力畅通国民经济循环，科技政策要扎实落地，改革开放政策要激活发展动力，区域政策要增强发展的平衡性协调性，社会政策要兜住兜牢民生底线。政策发力适当靠前，及时动用储备政策工具。各地区各部门要切实担负起稳定经济的责任，积极推出有利于经济稳定的政策。推动有效市场和有为政府更好结合，善于运用改革创新办法，激发市场活力和社会创造力。
为此建议地方政府：
一是强化跨周期和逆周期调节，为经济平稳运行提供有力支撑。提升积极的财政政策效能，新增财力要下沉基层，加大对市县的支持，主要用于落实助企纾困、稳就业保民生政策，促进消费、扩大需求，务必使基层落实惠企利民政策更有能力、更有动力。同时，要用好政府投资资金，特别是用好地方政府专项债券，坚持“资金跟着项目走”，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目，带动扩大有效投资，要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用。
二是着力稳市场主体保就业。贯彻落实新的组合式税费支持政策。延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围。综合考虑为企业提供现金流支持、促进消费投资、大力改进增值税留抵退税制度，今年对留抵税额实行大规模退税。推动降低企业生产经营成本，餐饮、住宿、零售、旅游、客运等行业就业容量大、受疫情影响重，各项帮扶政策都要予以倾斜，支持这些行业企业挺得住、过难关。落实落细稳就业举措，今年高校毕业生规模再创新新高，要加强就业创业政策支持和不断线服务。深入开展大众创业万众创新，增强双创平台服务能力。完善灵活就业社会保障政策，开展新就业形态职业伤害保障试点。继续开展大规模职业技能培训，共建共享一批公共实训基地。
三是通过深化改革更大激发市场活力和发展内生动力。加快转变政府职能，抓好要素市场化配置综合改革试点，打造市场化法治化国际化营商环境，全面实行行政许可事项清单管理。推进政务服务事项集成化办理，推出优化不动产登记、车辆检测等便民举措。加快建立健全全方位、多层次、立体化监管体系，实现事前事中事后全链条全领域监管，提高监管效能。促进多种所有制经济共同发展，依法平等保护企业产权、自主经营权和企业家合法权益，落实支持民营经济发展的政策措施，鼓励引导民营企业改革创新，构建亲清政商关系。弘扬企业家精神，制定涉企政策要多听市场主体意见，支持企业家专注创业创新、安心经营发展。
四是实施创新驱动发展战略。实施科技体制改革三年攻坚方案，发挥好国家实验室和全国重点实验室作用。支持各地加大科技投入，加快建设世界重要人才中心和创新高地。加大企业创新激励力度，加大研发费用加计扣除政策实施力度，将科技型中小企业加计扣除比例从75%提高到100%，对企业投入基础研究实行税收优惠，完善设备器具加速折旧、高新技术企业所得税优惠等政策，这相当于国家对企业创新给予大规模资金支持。实施龙头企业保链稳链工程，着力培育“专精特新”企业，在资金、人才、孵化平台搭建等方面给予大力支持。加强数字中国建设整体布局。建设数字信息基础设施，推进5G规模化应用。
五是实施扩大内需战略，推进区域协调发展和新型城镇化。推动消费持续恢复，推动线上线下消费深度融合，促进生活服务消费恢复，发展消费新业态新模式；继续支持新能源汽车消费，鼓励地方开展绿色智能家电下乡和以旧换新。加强县域商业体系建设。积极扩大有效投资，围绕国家重大战略部署和“十四五”规划，适度超前开展基础设施投资。深化投资审批制度改革，做好用地、用能等要素保障，对国家重大项目要实行能耗单列。有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设，再开工改造一批城镇老旧小区，推进无障碍环境建设和适老化改造。加强县城基础设施建设。
六是大力抓好农业生产，促进乡村全面振兴。加强粮食等重要农产品稳产保供。适当提高稻谷、小麦最低收购价。加强中低产田改造，新建1亿亩高标准农田，新建改造一批大中型灌区。加大黑土地保护和盐碱地综合利用力度。加快推进种业振兴，加强农业科技攻关和推广应用，提高农机装备水平。全面巩固拓展脱贫攻坚成果。扎实稳妥推进农村改革发展。开展好第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点。
七是扩大高水平对外开放，推动外贸外资平稳发展。多措并举稳定外贸。多渠道帮助外贸企业稳订单稳生产。加快发展外贸新业态新模式，充分发挥跨境电商作用，支持建设一批海外仓。创新发展服务贸易、数字贸易，推进实施跨境服务贸易负面清单。积极利用外资。扎实推进自贸试验区、海南自由贸易港建设，推动开发区改革创新，提高综合保税区发展水平，增设服务业扩大开放综合试点。推进西部陆海新通道建设。推进实施区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）, 坚定维护多边贸易体制，积极参与世贸组织改革。
八是持续改善生态环境，推动绿色低碳发展。加强生态环境综合治理，深入打好污染防治攻坚战。加强生态环境分区管控，科学开展国土绿化，统筹山水林田湖草沙系统治理，保护生物多样性，推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。有序推进碳达峰碳中和工作，落实碳达峰行动方案。推动能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，完善减污降碳激励约束政策，加快形成绿色生产生活方式。
九是保障和改善民生，加强和创新社会治理。促进教育公平与质量提升，推动义务教育优质均衡发展和城乡一体化，依据常住人口规模配置教育资源，保障适龄儿童就近入学。继续做好义务教育阶段减负工作。改善职业教育办学条件，完善产教融合办学体制。推进高等教育内涵式发展，分类建设一流大学和一流学科。高校招生继续加大对中西部和农村地区倾斜力度。健全学校家庭社会协同育人机制。提高医疗卫生服务能力，居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再提高30元和5元，推动基本医保省级统筹；推进药品和高值医用耗材集中带量采购，完善跨省异地就医直接结算办法，实现全国医保用药范围基本统一。支持中医药振兴发展，推进中医药综合改革。着眼推动分级诊疗和优化就医秩序，加快建设国家、省级区域医疗中心。加强社会保障和服务，稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹，适当提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金标准，加快推进工伤和失业保险省级统筹。完善三孩生育政策配套措施，将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除。支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，稳地价、稳房价、稳预期，因城施策促进房地产业良性循环和健康发展。推进社会治理共建共治共享，加强社会动员体系建设，提升基层治理能力，严厉打击拐卖妇女儿童犯罪行为，坚决保障妇女儿童合法权益。
政邦智库“《政府工作报告》系列解读”将陆续发布，敬请关注。